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Les errements d’une agriculture unifonctionnelle

Toute agriculture (même productiviste) est multifonctionnelle. Elles assurent toutes des fonctions environnementales ou sociales, en plus de la traditionnelle fonction productive. Cependant, certains modèles peuvent être moins multifonctionnels que d’autres. Ils peuvent même pousser le bouchon jusqu’à presque se réduire à une seule fonction. C’est ce qui est arrivé à l’agriculture dans beaucoup de pays dits développés.

Il faut comprendre que l’émergence de la multifonctionnalité agricole dans les débats et négociations internationales autour de l’agriculture est intimement liée à la contestation, à partir des années 80, non seulement du modèle agricole productiviste mis en place après la seconde guerre mondiale, mais aussi à la remise en question du mode de régulation qui a soutenu le développement de ce modèle.

D’ailleurs, on peut même se demander si ce modèle aurait perduré sans les politiques interventionnistes qui l’ont soutenu dans les pays occidentaux. On ne manquera pas cette occasion de souligner que ce modèle, aujourd’hui contesté sinon décrié (même s’il reste le modèle dominant dans les pays développés et un parangon de succès pour certains leaders au Sud), était jadis plébiscité par les consommateurs. Ceux-ci étaient heureux de pouvoir se nourrir à bas prix, il leur importait peu de savoir si c’était le « juste prix ».

Aujourd’hui, devant l’impasse que représente le manque de durabilité de ce modèle, les consommateurs occidentaux commencent à retourner leur veste. On nous parle de consommation éthique. Le modèle agricole productiviste, capitaliste à outrance a tôt s’accaparer de ce discours vendeur. La révolution écocitoyenne annoncée se conventionnalise.

Ce n’est pas mon intention de vendre la multifonctionnalité comme une panacée – un article récent souligne comment il est facile de la dénaturer pour en faire le nouveau cheval de bataille du dogme de la dérégulation et du néolibéralisme à tout-va. Cependant, je crois qu’il serait bon de regarder tout le potentiel qu’il offre et de ne pas jeter le bébé avec l’eau du bain. Pour cela, je propose un petit retour sur comment les pays développés en sont arrivés à cette impasse en montrant combien une « perte de multifonctionnalité agricole », comme l’appelle Annie Royer, peut être socialement coûteuse.

Le modèle agricole productiviste

Le modèle agricole productiviste, comme son nom l’indique, vise une productivité accrue, notamment par une mécanisation poussée, l’utilisation de semences améliorées en monoculture (ou de races améliorées, pour l’élevage) et l’usage massif de pesticides et d’engrais chimiques. Selon notre terminologie, on peut dire que c’est une agriculture qui priorise les fonctions productives sur les autres fonctions que l’agriculture est censée remplir. Ce modèle se rapprocherait donc d’une agriculture unifonctionnelle, contrairement au modèle agricole traditionnel de polyculture élevage.

En ce qui concerne la fonction de base qui est la production d’aliments, le modèle productiviste a donné des résultats très satisfaisants dans les pays développés. En plus d’avoir permis de résoudre les problèmes de pénurie au lendemain de la seconde guerre mondiale, il a même permis de dégager des surplus importants pour l’exportation. Mais la gestion et l’écoulement de ces surplus sont devenus difficiles et ceci a même conduit à une guerre de prix entre les États-Unis et l’Europe à partir des années 70. Quant au rôle d’approvisionnement des industries en matières premières, l’agriculture productiviste l’a pleinement rempli. Le modèle productiviste a donc permis à l’agriculture de remplir ses fonctions productives avec une efficacité inégalée.

Dans la suite, je montre cependant que l’agriculture productiviste ne remplit plus certaines des autres fonctions attribuées à l’agriculture et que ceci a eu des conséquences fâcheuses qui ont d’ailleurs conduit à la contestation de ce modèle. Puisqu’un retour à la polyculture élevage n’est ni envisageable ni forcément souhaitable (car ce modèle a également ses limites, notamment en termes de productivité), je propose que la reconnaissance et la promotion de la multifonctionnalité agricole est un bon compromis par rapport au modèle productiviste. Il a l’avantage de ne pas tout faire reposer sur les choix individuels, contrairement au mouvement pour la consommation éthique. L’État a nécessairement un rôle à jouer dans un débat sur la multifonctionnalité sans sacrifier l’efficacité économique et se substituer totalement au marché.

De plus, comme le mode de régulation a contribué à la perte de multifonctionnalité observée dans l’agriculture occidentale, il revient à l’État d’y remédier, de réparer son erreur : le concept de multifonctionnalité apparait alors comme un outil pertinent pour marquer cette transition, sans nécessairement rejeter complètement les autres projets de révolutions (relocalisation de l’agriculture, consommation éthique, digitalisation de l’agriculture, etc.).

Les conséquences de la perte des fonctions sociales de l’agriculture

Le modèle agricole productiviste en remplissant ses fonctions économiques a aussi permis d’assurer les objectifs quantitatifs de sécurité alimentaire. Là où il a moins réussi, c’est dans la garantie de l’innocuité alimentaire. En effet, de nombreuses crises sanitaires ont contribué à miner confiance des consommateurs dans la sûreté du système alimentaire conventionnel. On peut citer, sans s’y limiter: la maladie de la vache folle (plus zuzument appelée encéphalopathie spongiforme bovine), la fièvre aphteuse, la contamination à la dioxine et plus récemment la grippe aviaire qui sont autant de crises sanitaires ayant frappé le modèle productiviste et la grande distribution alimentaire qui va ou vient avec.

Il est quand même paradoxal que ce soit à l’heure où les contrôles sanitaires sont plus stricts que jamais que cette crise de confiance survienne. Mais elle n’est pas non plus sans fondements, vu l’ampleur qu’ont prise les récentes crises de sûreté alimentaire et la difficulté que le système agroalimentaire a eu à enrayer ces crises.

Une autre fonction sociale qu’aurait perdu le modèle agricole productiviste et qui a eu des conséquences fâcheuses est la contribution au maintien de la viabilité des zones rurales et à l’emploi rural. À mesure que l’agriculture se mécanisait, elle est devenue de moins en moins intensive en travail. Beaucoup de travailleurs agricoles ont dû se tourner vers les villes (qui entre-temps s’industrialisaient). La population rurale a fortement décliné. De nouvelles activités se sont certes développées en milieu rural (au point où aujourd’hui l’agriculture n’est plus le premier fournisseur d’emploi rural), mais on ne peut que constater que les problèmes de dévitalisation sont apparus parallèlement à cette réorientation de l’agriculture vers ses fonctions productives.

La concurrence accrue a aussi conduit à la marginalisation de certains agriculteurs, de certaines régions, à la disparition de certains produits de terroir et a soulevé récemment les inquiétudes des consommateurs quant aux mauvais traitements que subissent les animaux dans ce modèle agroindustriel.

Les conséquences de la perte des fonctions environnementales

Les conséquences sur l’environnement sont encore plus évidentes et ont suscité, juste avant l’émergence du concept de multifonctionnalité agricole dans les débats, des inquiétudes à partir des années 80 quant à la durabilité environnementale d’un tel modèle.

Certes, toute production agricole a des effets négatifs sur l’environnement. L’agriculture n’a d’ailleurs rien de naturel, elle a été inventée, même si certains entomologistes nous diront que les fourmis la pratiquaient déjà bien avant nous.

Quoi qu’il en soit, le système de polyculture élevage, étant plus dépendant de l’environnement pour sa reproduction, était parvenu à maintenir des pratiques plus respectueuses de cet environnement (rotations des cultures, utilisation de fumier, etc.).

La possibilité d’utiliser des engrais chimiques a, heureusement ou malheureusement, permis aux agriculteurs de se soustraire à ces contraintes naturelles et de passer à la monoculture (dans une recherche effrénée d’économies d’échelle et de profit). Mais en prélevant cycles après cycles les mêmes éléments nutritifs du sol, la monoculture appauvrit la fertilité du sol à moyen et long terme.

De plus, les cultures devenant plus que jamais sensibles aux maladies et aux pestes à la suite d’une sélection accrue, la lutte se fait dès lors avec un usage massif de pesticides qui occasionnent des rejets dans l’environnement polluant ainsi l’eau et les sols, là où les rotations culturales suffisaient à lutter contre certaines maladies et certaines pestes. On parle alors d’externalités négatives sur l’environnement. J’ai abordé cette question des externalités dans plusieurs billets et aussi dans ce récent épisode de podcast (en créole). J’en profite pour vous inviter à l’écouter si ce n’est déjà fait.

S01E04-Pouki tout moun pa manifeste? Yon ti bat bouch sou reskiyaj Kreyonomi podcast

Nou antre fon nan sikoloji reskiyè, woulibè ak gratè yo, gade jan sosyete a wè yo e ki koz oswa konsekans konpòtman sa a. Mwen ekri yon biyè blòg sou sa tou, sou kreyonomi.blog — Send in a voice message: https://anchor.fm/kreyonomi/message
  1. S01E04-Pouki tout moun pa manifeste? Yon ti bat bouch sou reskiyaj
  2. S01E03-Dous pou dous? Ekonomi an pratik
  3. S01E02-Kòman dyaspora a ka ede Ayiti?
  4. S01E01-Kisa ekonomi ye?

L’agrobiodiversité a considérablement chuté également, car seules les espèces et les races/cultivars les plus productifs étaient reproduits. Aussi, les pratiques culturales extrêmes menacent la biodiversité du sol et du sous-sol.

Et c’est sans oublier la contribution de ce modèle agricole absurde (notamment, l’élevage industriel) au réchauffement d’une planète déjà en surchauffe.

Est-ce bien de cela que Haïti a besoin? Est-ce donc cela le développement dont nous rêvons?

Multifonctionnalité de l’agriculture (Podcast)

Dans un récent épisode de podcast (vous pouvez l’écouter plus bas, en créole), j’abordais la question du resquillage. Je soulignais la prégnance de ce problème dans le cas d’une externalité positive. Le débat autour de la multifonctionnalité de l’agriculture, surtout dans les pays développés (et particulièrement en Europe), l’illustre bien. Aujourd’hui, on en parle de moins en moins, mais la multifonctionnalité reste un concept incontournable dès qu’on parle d’externalités positives en agriculture. Petite exploration d’un concept coloré et…multifonctionnel.

S01E04-Pouki tout moun pa manifeste? Yon ti bat bouch sou reskiyaj Kreyonomi podcast

Nou antre fon nan sikoloji reskiyè, woulibè ak gratè yo, gade jan sosyete a wè yo e ki koz oswa konsekans konpòtman sa a. Mwen ekri yon biyè blòg sou sa tou, sou kreyonomi.blog — Send in a voice message: https://anchor.fm/kreyonomi/message
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Au Royaume-Uni, des producteurs de lait consacrent 10% de leurs terres pour la protection d’espèces sauvages dans le cadre d’un accord avec la société privée Wildlife Trust (WT). Les consommateurs acceptent de payer cette marque de lait plus cher pour financer à la fois cet organisme et les producteurs qui participent à ce programme.

A Weißensee, en Autriche, l’exode rural massif dû à la marginalisation de cette zone agricole montagneuse a eu d’importantes conséquences économiques sur la région. Cela a également compromis l’entretien des paysages (fauchage des prairies, la sauvegarde de la végétation au bord de l’eau, l’entretien du réseau de routes et de sentiers ruraux, et celui des pâturages alpins) qui était assuré par des agriculteurs. Comme l’activité touristique grandissait dans la zone et les touristes appréciaient les paysages, un club privé (Organisation de protection des paysages) a commencé à verser des rémunérations aux agriculteurs en échange de services d’entretiens du paysage, dans le cadre du Programme de protection des paysages à partir de recettes collectées auprès des touristes.

En France, les Contrats territoriaux d’exploitation (CTE) étaient des contrats de cinq ans entre l’État et des agriculteurs qui recevaient par ce dispositif des incitations financières, pour leur participation à l’emploi, la valeur ajoutée créée, la protection de l’environnement et l’occupation du territoire. Ces incitations visaient à compenser le surcoût ou la perte de revenu que le maintien des engagements du contrat imputait à ces agriculteurs.

Ces quelques exemples montrent des cas concrets de reconnaissance ou de promotion, par le secteur privé ou les pouvoirs publics, de ce qu’il est convenu aujourd’hui d’appeler la multifonctionnalité de l’agriculture (MFA). Si l’idée d’une agriculture remplissant d’autres fonctions que la seule production de biens alimentaires n’est pas nouvelle, sa reconnaissance par les politiques publiques à travers le concept de « multifonctionnalité agricole » est récente et suscite encore de nombreux débats.

Le débat

Le concept de « multifonctionnalité de l’agriculture » est apparu dans les discours académique et politique assez récemment, soit au début des années 90 en Europe. Il était alors discuté dans un souci de promouvoir une agriculture qui ne nuit pas à l’environnement. Comme le souligne plusieurs auteurs, il y a consensus pour reconnaitre que l’agriculture fournit d’autres biens « que des biens marchands alimentaires et non alimentaires ». Il ne s’agit donc pas de savoir si l’agriculture est multifonctionnelle ou pas ou encore s’il faut reconnaitre cette multifonctionnalité. Le débat est ailleurs.

Même si le débat est complexe, deux aspects sont récurrents. D’une part, il semble y avoir une confusion sur la définition même de la multifonctionnalité (quoiqu’il y ait accord sur le principe de sa reconnaissance). Notamment, il s’agit de la difficulté de déterminer ce qu’il faut entendre exactement par les « considérations autres que commerciales » en agriculture, bien que la nécessité de les prendre en compte soit reconnue par l’Organisation mondiale du commerce (OMC) depuis l’Accord agricole du cycle de l’Uruguay.

D’un autre côté, les parties ne s’accordent pas sur quand et comment l’État doit intervenir. Certains pays jugent cette intervention non nécessaire, voire nuisible au commerce international. Ce sont principalement les pays du groupe Cairns (Afrique du Sud, Argentine, Australie, Bolivie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, Guatemala, Iles Fidji, Indonésie, Malaisie, Nouvelle Zélande, Paraguay, Philippines, Thaïlande, Uruguay). D’autres pays, dits « amis de la multifonctionnalité » demandent plus de marge pour subventionner leur agriculture au nom de la multifonctionnalité sans que leur intervention sorte de la « boite verte » des politiques non distorsives. Ce groupe est constitué de la Corée du Sud, du Japon, de la Norvège, de la Suisse et de l’Union Européenne.

À mon sens, si des motivations cachées peuvent exister dans l’application par les pays de politiques agricoles visant à encourager le caractère multifonctionnel de l’agriculture, cela ne remet aucunement en question la pertinence de sa prise en compte dans une politique agricole. De plus, les reproches parfois adressés à ces politiques peuvent faire oublier qu’il existe des guides d’élaboration de telles politiques publiques de reconnaissance de la multifonctionnalité, proposés notamment par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), à l’initiative même de l’OMC, permettant d’éviter dans la mesure du possible des aides directes à la production susceptibles d’avoir des effets distorsifs.

Bien entendu, même s’il n’est pas exclu que les pays ne suivent pas toujours fidèlement ces indications, il est également possible que de bonnes raisons justifient certaines aides couplées. Les interventions peuvent aussi prendre des formes très variées incluant, outre les aides couplées, la création de nouveaux marchés, la réglementation, les crédits de compensation, etc.

Approches de la multifonctionnalité agricole

Plusieurs approches de la multifonctionnalité agricole existent. Et selon l’approche adoptée, les arguments ne seront pas toujours les mêmes. Dans une revue sur l’ensemble de ces approches, Martino Nieddu classe les travaux repérés en trois types.

Un premier groupe de travaux, au lieu de chercher à définir la multifonctionnalité, se concentre sur l’une ou l’autre des fonctions qui en relèvent (par exemple, la fourniture de biens et services environnementaux). Le second groupe de travaux étudie la façon d’intégrer la multifonctionnalité dans le cadre de la théorie économique standard et de justifier la nécessité d’intervenir ou pas ainsi que les conditions de toute éventuelle intervention. C’est cette approche qui mobilise principalement les concepts d’externalités (positives), de biens publics mais aussi de jointure (dont certains ont été traités dans le podcast). C’est aussi l’approche adoptée par l’OCDE. Enfin, un autre ensemble de travaux constate la complexité du concept de multifonctionnalité agricole en ce que les interactions entre les fonctions peuvent faire augmenter l’incertitude quant aux mesures les plus adéquates à appliquer : le problème devient donc un problème politique nécessitant des négociations et des compromis entre les acteurs concernés.

Pour rester dans l’esprit du podcast, je vais me concentrer sur la deuxième approche, celle qui utilise les notions d’externalités et de bien public pour conceptualiser la multifonctionnalité de l’agriculture.

L’OCDE, avant de rapprocher le concept de la multifonctionnalité agricole de la théorie économique, propose à son tour de distinguer deux approches pour définir la multifonctionnalité de l’agriculture.

La première approche, dite « positive », considère la multifonctionnalité comme une caractéristique même de l’agriculture : l’agriculture est multifonctionnelle. Ainsi dit, il est évident que l’agriculture n’est pas la seule activité économique à être multifonctionnelle : la sylviculture, la pêche, la finance (les banques) le seraient également. Mais le terme est rarement utilisé pour décrire ces autres secteurs d’activités.

De plus, on peut remarquer que l’ampleur de ce phénomène dans l’agriculture semble être « plus importante que dans d’autres secteurs ». Par exemple, en termes d’occupation du territoire, d’après la Banque Mondiale, les terres agricoles (cultivées) occuperaient jusqu’à 83% du territoire de certains pays et la moyenne mondiale était à 37.7% en 2013. Cet élément, combiné à d’autres (considérations géostratégiques liées à ce secteur, son rôle historique, etc.) permet de comprendre que la multifonctionnalité agricole et l’agriculture en général suscitent autant d’intérêt et de controverses.

L’autre approche de la multifonctionnalité, qualifiée de « normative » par l’OCDE, renvoie à l’idée que l’agriculture devrait remplir certaines fonctions que la société lui prête. Dès lors, il est naturel que l’État, en tant que l’un des organes par lequel la société manifeste sa volonté, reconnaisse la multifonctionnalité de l’agriculture et la soutienne. L’OCDE souligne que les deux approches, normative et positive, ne sont pas en opposition. Mais l’approche normative fournit une base moins objective pour le débat autour de la multifonctionnalité (chaque pays ayant ses spécificités et chaque société, ses préférences). C’est donc l’approche positive qui semble plus intéressante d’un point de vue théorique car elle permet de mobiliser les concepts d’externalités positives, de biens publics et de jointure pour discuter de la pertinence de prendre en compte la multifonctionnalité agricole dans une politique agricole.

Il est aussi intéressant de souligner que l’OCDE a développé son cadre théorique, au début des années 2000, à la suite d’un mandat fourni par l’OMC, devant la confusion et les divergences qui régnaient entre les pays autour de la thématique alors émergente de multifonctionnalité agricole. La multifonctionnalité agricole est donc reconnue par l’OMC, ce sont plutôt les modalités de sa reconnaissance par les politiques publiques (surtout les subventions directes et couplées) qui ne font pas l’unanimité. L’OCDE a donc développé voulu développer un cadre théorique permettant de concilier le paradigme de libre-échange avec le paradigme émergent de multifonctionnalité agricole.

Dans l’approche positive adoptée par l’OCDE, l’agriculture est présentée comme une activité dont une caractéristique est la production conjointe de biens de base marchands et de biens et services que le marché échoue à rémunérer alors même qu’ils sont consommés (c’est le cas des externalités).

La question des externalités

Comme on l’a vu (ou devrais-je dire « écouté ») lors de l’épisode du podcast sur le resquillage, une externalité (ou effet externe) est, « tout effet indirect d’une activité de production ou de consommation sur une fonction d’utilité, un ensemble de consommation ou un ensemble de production » (Cours de microéconomie de J.J. Laffont). Par indirect, il faut comprendre que non seulement l’effet est créé par un autre agent, mais cet effet n’est pas l’objet d’une contrepartie via le système de prix. Selon que l’effet produit est positif ou négatif, on parlera d’externalité positive ou négative.

Parmi les externalités, on peut distinguer des externalités de production (les possibilités de production d’une entreprise sont influencées par le choix d’un autre agent) et des externalités de consommation (« si un consommateur se préoccupe directement de la production ou de la consommation d’un autre agent ») (Cours de microéconomie de H.R. Varian).

En ce qui concerne la multifonctionnalité agricole, les produits non marchands de l’agriculture sont souvent considérés comme la source d’externalités positives. Un exemple d’effet externe positif de l’agriculture est un paysage (valorisé par la société) entretenu par l’agriculteur (dans le cadre même de ses activités) et offert à la vue de tous sans qu’il y ait contrepartie. Le problème des externalités positives dans le cadre de la multifonctionnalité agricole (cas des pratiques respectueuses de l’environnement) peut être considéré comme symétrique à celui des externalités négatives (cas de la pollution agricole).

Mais pourquoi la présence d’externalités positives en agriculture est un problème? La théorie économique du bien-être permet de présenter la multifonctionnalité agricole, vue comme un ensemble d’externalités positives, comme essentiellement un problème d’inefficience se manifestant par une allocation non optimale des ressources. En effet, parce que le bénéfice marginal social est supérieur au bénéfice marginal privé de l’agriculteur qui n’a pas conscience par le mécanisme des prix qu’il contribue au bien-être des consommateurs, cet agriculteur produit à un niveau moins élevé (quantité privée) que s’il avait reçu une contrepartie financière pour l’effet externe (quantité socialement désirée). Il incomberait alors à l’Etat, selon l’ampleur du phénomène, d’intervenir pour corriger cette défaillance du marché dans le cadre de sa fonction allocative.

L’existence d’une demande sociale pour  un effet externe signifie que les marchés ne sont pas complets puisqu’il n’en existe pas pour cet effet externe. L’État peut intervenir de nombreuses façons pour corriger cette inefficience, notamment en créant un marché pour cet effet externe ou en fournissant au producteur l’incitatif financier qui l’amènera au niveau de production optimal.

La question des biens publics

Laffont définit un bien public comme un bien dont l’usage par un agent n’en empêche pas l’usage par un autre agent et qui n’est pas détruit par l’usage. Il souligne que la différence entre un bien public et un effet externe peut être subtile, car beaucoup d’effets externes (pas tous) font intervenir des caractéristiques de biens publics. Une définition plus courante des biens publics, due à l’économiste Paul Samuelson, renvoie à deux critères auxquels ces biens répondraient : la non exclusivité (la consommation est obligatoire et aucun agent n’est exclu – cas de l’armée) et la non rivalité (pas d’effet d’encombrement : la consommation d’un agent ne nuit pas à la consommation d’un autre agent).

En réalité, le point qui rallie bien public et effet externe est qu’à la base il y a une mauvaise définition des droits de propriété d’un bien dans les deux cas. L’analyse des effets externes et des biens publics comme un problème de droit de propriété a été suggérée par l’économiste Ronald Coase dans un article devenu classique : The problem of social cost. Dans le contexte de la multifonctionnalité, si un agriculteur participe à la préservation de la biodiversité (animale ou végétale), on peut considérer qu’il y a production d’un bien public (la biodiversité). En effet, la biodiversité a une valeur d’existence. Tout le monde en profite sans exclusion et sans rivalité et les effets peuvent même aller au-delà d’une génération (valeur d’héritage). Comme tous les biens ne remplissent pas toujours parfaitement les conditions pour être considérés comme biens publics, on a classé les biens en biens publics purs, biens publics impurs et bien privés.

Pour ne pas rester dans les détails, soulignons rapidement le problème économique que pose l’existence de biens publics. La théorie des biens publics développée par Samuelson (1954) suggère diverses inefficiences découlant de la nature même des biens publics. L’un des problèmes qui peut faire obstacle à la fourniture privée d’un bien public est le resquillage : les individus auront tendance à ne pas verser de contrepartie (puisque de toute façon, ils ne peuvent être exclus de la consommation) en espérant que les autres achèteront (et financeront) à eux seuls le bien public. Ce comportement de passager clandestin ou de resquilleur peut être certes optimal au niveau individuel, mais il est inefficace à l’échelle de la société.

Un autre problème limitant les chances d’une fourniture privée de biens publics est le fait que les entreprises ignorent les préférences des individus, ceux-ci n’étant d’ailleurs pas incités à les révéler. Il y a donc risque que le bien public, quand bien même il serait fourni, ne le soit pas en quantité suffisante.

Dans le cadre de la multifonctionnalité agricole, les agriculteurs fournissent à la société des biens d’intérêt public sans recevoir de contrepartie financière. De plus, même dans le cas cité en introduction, dans le cadre du Programme de protection des paysages en Autriche, rien n’empêche que des individus profitent des paysages offerts sans verser la compensation demandée par le club privé au bénéfice des agriculteurs qui participent au programme.

L’État peut intervenir de plusieurs façons quand des biens publics sont en jeu : se charger lui-même de la fourniture du bien public, subventionner une offre privée de ce bien, aider à la mise en place d’un mécanisme d’exclusion efficace (dans la mesure du possible) pour limiter le resquillage.

La notion de jointure

Selon l’OCDE, il y a production conjointe « quand deux ou plusieurs produits d’une entreprise sont interdépendants ». Cette interdépendance peut être due à l’existence de processus de production techniquement indissociables, l’existence d’intrants non imputables ou d’intrants imputables dont la quantité est fixe et pour lesquels les produits sont en concurrence.

La production conjointe d’huile et de tourteaux de soja (les deux étant extraits de la  fève de soja) est un exemple de production conjointe de deux biens agricoles marchands. Il existe aussi de nombreux cas en agriculture où il n’existe pas de marché pour le produit joint à un produit marchand (dit produit de base) car il a les caractéristiques d’une externalité (positive, en ce qui nous concerne) ou de bien public : la production conjointe de produits de base et d’agréments esthétiques (paysages, dans le cas de la production bio par une petite exploitation par exemple) ou la contribution à la vitalité rurale conjointement à l’activité de production de l’agriculteur illustrent une telle situation.

La théorie de la production conjointe soutient que l’analyse néoclassique demeure pertinente dans le cas de production conjointe de biens marchands : le marché suffit même dans ce cas à assurer une allocation optimale des ressources. Donc la production conjointe n’est pas une condition nécessaire ou suffisante en soi pour justifier l’intervention de l’Etat.

Toutefois, quand le coproduit est un produit pour lequel il n’y a pas de marché (effets externes, biens publics), la jointure peut conduire à une situation d’inefficience et en même temps rendre injustifiées certaines interventions  de l’État (création de marchés séparés pour l’effet externe) par rapport à d’autres interventions publiques (subvention).

Le principal argument se fonde d’une part sur le fait qu’il est peut être impossible ou trop coûteux de dissocier l’effet externe du produit agricole de base ou, d’autre part, sur l’existence d’économies de gamme. On dit qu’il y a économies de gamme s’il est plus coûteux de produire de façon séparée que de produire conjointement un ensemble de produits.

L’existence d’économies de gamme dans l’agriculture peut faire de l’agriculteur l’acteur privilégié pour offrir un bien public ou un effet externe (par exemple, l’agriculteur peut être le mieux placé pour entretenir le paysage dans le cadre de ses activités car il serait plus coûteux de recourir aux services d’une firme ou d’autres acteurs). Bien entendu, quand la jointure entre le produit agricole de base et le produit autre que de base n’est pas forte, la possibilité de créer un marché privé pour le produit autre que de base peut être préférée aux subventions directes susceptibles d’avoir des effets distorsifs. Mais en présence de jonction forte et d’économies de gamme, une subvention directe ou d’autres incitatifs peuvent être adéquats pour corriger les défaillances de marché discutés plus haut.

Une conséquence de la production conjointe (plutôt courante en agriculture, d’ailleurs) est qu’elle implique que la multifonctionnalité agricole, du moins pour les fonctions concernées par une telle jointure, peut avoir sa place dans une politique agricole. En effet, la politique agricole est la mieux placée pour tenir compte des spécificités du secteur agricole et de la multifonctionnalité agricole, plus qu’une politique large de développement rural par exemple, lorsque des jointures fortes sont en jeu dans l’activité agricole.

Pour reprendre, dans le cas d’une production conjointe de bien public en agriculture, dépendamment du niveau de jointure, il peut dans certains cas être préférable de laisser l’agriculteur continuer à fournir le bien public tout en lui donnant les incitatifs adéquats. De même dans le cas des externalités, l’État peut envisager de créer un marché pour cet effet externe ou de fournir au producteur l’incitatif financier qui l’amènera au niveau de production optimal.

La création de marché n’est pas toujours possible ni souhaitable en raison du caractère conjoint de la production de certaines externalités positives. Pour comprendre la logique derrière cette idée de créer un marché séparé pour le produit joint, un détour par le théorème de Coase peut être intéressant.

Coase entre en jeu

Pendant longtemps, c’est le principe d’une taxe pollueur-payeur qui a prévalu comme solution au problème des externalités. On parle aussi de taxe pigouvienne. Cela s’applique surtout au cas des externalités négatives. Il s’agit d’imposer une taxe qui oblige les acteurs à internaliser le coût social de leur production ou de leur consommation que le marché échoue à inclure dans le prix du produit. Mais cette approche a été critiquée.

Dans son article de 1960, The problem of social cost, Coase démontrait que la solution pigouvienne n’était pas toujours la solution optimale quand les droits de propriété sur les biens en jeu dans l’externalité sont bien définis et quand les coûts de transaction sont suffisamment faibles. Cette assertion, qui allait être reformulée plus tard par Stigler et connue comme le Théorème de Coase, défend l’idée que le problème d’externalité est de nature réciproque et que les acteurs privés pourraient négocier ensemble l’adoption d’une solution encore meilleure que la solution « unilatérale » de Pigou. Et dans de tels cas la négociation (autrement dit, un nouveau marché) peut résoudre le problème d’externalité par une nouvelle distribution des droits de propriété (et ceci, quelle que soit la distribution initiale des droits de propriété entre les agents, imposée par l’Etat ou non).

Lorsqu’une solution coasienne existe, l’intervention de l’Etat s’avère non pertinente. Mais on peut montrer que la multifonctionnalité de l’agriculture réunit rarement les conditions d’existence d’une solution coasienne, ce qui rend pertinente l’intervention de l’état. En effet, les droits de propriété des produits non marchands en jeu sont justement mal définis (à qui appartient la biodiversité? le paysage?…). De plus, les coûts de transaction (pour la négociation privée) et dans l’économie en général ne sont pas négligeables. Ceci dit, même quand un marché doit être créé pour un effet externe, l’État aura encore un rôle à jouer pour créer le cadre institutionnel permettant et facilitant les échanges privés.

Ceci est bien appuyé par le rôle que l’État joue dans la création des bourses du carbone et des marchés où des agriculteurs reçoivent des crédits de compensation des industries polluantes qui obtiennent en échange des droits d’émission de gaz à effet de serre compte tenu que ces agriculteurs contribuent symétriquement à la séquestration du carbone.

La solution de Coase fournit donc des pistes intéressantes pour analyser le rôle que le secteur privé pourrait jouer afin d’assurer certaines des fonctions non productives (par exemple, la marchandisation des services éco-systémiques) de l’agriculture selon leur niveau de « jointure » aux fonctions productives. De même, la dimension territoriale de certaines fonctions non productives soulève, non sans rappeler la solution de Coase, la question du rôle que les collectivités territoriales sont appelées à jouer dans la prise en compte de la multifonctionnalité agricole, à la lumière du principe courant (surtout dans le contexte européen) de subsidiarité de l’intervention publique.

Dans tous les cas, on peut penser que la prise en compte par les politiques publiques de la multifonctionnalité agricole restera encore pertinente. D’ailleurs, tous les cas concrets d’interventions privées de promotion de la multifonctionnalité agricole recensés par l’OCDE accusent une forte présence de l’État principalement par des subventions complémentaires ou un encadrement sous une forme ou une autre.

Je termine en appliquant ce concept de multifonctionnalité agricole à deux situations concrètes (tous d’intérêt pour Haiti): le cas de la contribution de l’agriculture à la sécurité alimentaire dans un pays et le cas de la fourniture de biens et services environnementaux par les agriculteurs.

La sécurité alimentaire

La sécurité alimentaire est présentée par certains pays comme un effet externe positif de l’agriculture qu’il faut reconnaitre et encourager. C’est sans doute l’effet le plus contesté dans la liste des fonctions de l’agriculture à soutenir. Hervé Guyomard propose d’analyser cette fonction attribuée à l’agriculture aspect par aspect pour déterminer la pertinence d’un soutien ou pas.

En matière de quantité d’aliments disponible (disponibilité alimentaire), on peut penser a priori que le marché suffit à faire une allocation optimale. Toutefois, des considérations géostratégiques entrent en jeu également si le marché est ouvert au commerce extérieur. Un pays importateur net (comme Haiti) pourrait légitimement souhaiter maintenir sa production nationale assez élevée afin de réduire sa dépendance à l’extérieur, dépendance qui pourrait lui coûter cher dans les moments de guerre ou de crises alimentaires sur le marché mondial (ou de pandémie, comme cela a failli être le cas avec le ralentissement des échanges causé par la COVID-19). Ce pays importateur peut donc justifier un soutien couplé à la production agricole nationale afin de reconnaitre cet aspect de la multifonctionnalité et d’atteindre des objectifs d’autonomie sur plan alimentaire.

S’il est vrai que cet argument se trouve à mal dans le cas où le pays n’a pas le choix de rester dépendant de l’extérieur pour certains facteurs de production(énergie, engrais, matériels), on peut penser que ce n’est pas parce qu’on ne peut pas tout contrôler qu’il ne faut rien contrôler, si un contrôle s’avère pertinent. Je pense qu’un arbitrage doit être trouvé entre des objectifs d’autosuffisance alimentaire et les avantages que peut procurer le commerce international selon la théorie.

Une autre dimension de la sécurité alimentaire est l’accessibilité aux aliments. Mais cela étant plus un problème de répartition des richesses qu’un problème d’allocation (production insuffisante), d’autres politiques économiques plus globales devraient s’y atteler (politiques redistributives, politiques sociales, etc.).

Enfin une troisième dimension de la sécurité alimentaire est la sûreté alimentaire, qui est un objectif légitime pour tout État. Mais cette dimension fait appel plus à des mesures réglementaires qu’à des subventions. Ces aides directes peuvent tout de même être pertinentes, temporairement, pour faciliter « l’adaptation des producteurs à un nouvel environnement réglementaire plus contraignant » (Hervé Guyomard).

La fourniture de biens et services environnementaux

La fourniture des biens et services environnementaux (BSE) est sans doute l’aspect le moins controversé de la multifonctionnalité agricole. C’est à ce niveau qu’on retrouve également des biens publics purs. Une particularité des BSE est qu’ils peuvent être en concurrence avec la production du produit de base (contrairement par exemple, aux aménités rurales). Ceci peut être une raison de plus pour que les BSE soient fournis en quantités insuffisantes en absence d’incitatifs reconnaissant ce caractère multifonctionnel de l’agriculture.

Dans bien des cas, la jointure se retrouve plus au niveau des facteurs de production qu’au niveau des produits de base. Par exemple, le produit de base de base peut n’avoir aucun rapport avec l’effet positif sur la fertilité du sol, la protection de la biodiversité et d’espèces sauvages : le facteur le plus souvent en jeu est la terre. Ceci dit, des interventions de soutien des prix pour le produit de base, même dans la bonne intention d’empêcher que les terres soient abandonnées, peuvent se révéler inefficaces. Selon l’OCDE, il peut être préférable de mener des actions directes pour encourager les bonnes pratiques que de les encourager indirectement par des mesures incitant à augmenter la production.

Cependant, même si des actions directes et ciblées sont préférables, l’agriculteur peut rester le mieux placé pour continuer à offrir ces services (construction de haies, de brise-vent, etc. ayant un effet positif sur la conservation des sols et en matière de préservation de la biodiversité).

Les États-Unis ont expérimenté un programme par lequel des entités polluantes acquièrent des permis de polluer en finançant l’adoption de bonnes pratiques environnementales par les agriculteurs. Mais ici encore l’État joue un grand rôle dans la création de ces marchés et dans leur institutionnalisation.

De toute façon, ces systèmes de transactions marchandes restent encore peu développés. En Europe, des rentes annuelles sont accordées aux agriculteurs qui fournissent des efforts au-delà des exigences pour adopter des pratiques agroenvironnementales. En fait, une panoplie d’interventions existe. Benoit Gagnon, dans un rapport pour le Ministère de l’agriculture au Québec, classait ces interventions visant la rémunération des BSE en trois grandes catégories :

  1. Paiement direct
    • Paiement continu
    • Paiement ponctuel
  2. Paiement sous forme de crédit d’impôt
  3. Paiement dans le cadre de transactions marchandes 

Le paiement direct continu reste la méthode de rétribution la plus répandue. La question du montant à verser est centrale quand il s’agit de rétribuer les BSE, étant donné qu’aucun mécanisme de marché n’existe permettant d’évaluer ces services. Pratiquement, les programmes de rétribution  se basent sur les coûts supplémentaires encourus par l’agriculteur pour l’adoption de bonnes pratiques et les rémunèrent à un niveau un peu plus élevé que celui des coûts additionnels (afin de leur fournir un incitatif).

L’économie expérimentale a toutefois développé, dans les deux dernières décennies, des méthodes prometteuses pour l’évaluation des biens environnementaux non marchands. Elle a aussi permis d’améliorer considérablement les techniques classiques d’évaluation contingente de la disposition à payer de la société pour un bien non marchand. Il reste à voir comment ces développements méthodologiques impacteront pratiquement les politiques environnementales, non seulement dans les pays développés, mais aussi dans les pays en développement.