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Les trois fonctions de l’état (Lu pour vous)

Cet article est un classique, surtout pour sa définition des trois fonctions de l'État.La lecture de cette fiche peut être relativement ardue pour les gens non spécialisés en économie. Musgrave Richard A. The Theory of Public Finance, a study in public economy. McGraw-Hill Book Company, 1959, New-York, pp.3 à 27.

On peut reconnaître trois grandes fonctions à l’État : une fonction allocative, une fonction de répartition et une fonction de stabilisation. Pour simplifier l’analyse, Musgrave suppose que les trois fonctions sont assurées de façon indépendante par trois services de l’État qui, chacun, opère en supposant l’optimalité des deux autres fonctions.

Une politique allocative de l’État vise essentiellement à affecter ou réaffecter des ressources dont l’allocation par les mécanismes du marché est jugée non optimale. Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces défaillances du marché: existence de barrières institutionnelles à l’entrée, la non mobilité de certains facteurs et procédés de production, l’existence d’externalités, la nature collective de certains risques et de certains biens et l’évaluation biaisée de certains risques privés en raison du facteur temps.

Si toutes les défaillances ne justifient pas toujours une intervention, le cas des biens collectifs mérite une attention particulière. Les biens collectifs peuvent être divisés en biens collectifs purs et biens tutélaires. Une caractéristique fondamentale des biens collectifs purs, à l’opposé des biens privés, est qu’ils sont consommés par tous au même niveau. De ce fait, ils ne peuvent pas faire l’objet du principe d’exclusion par le prix, car les préférences des individus pour ces biens ne sont pas connues et ils peuvent ne pas être incités à les révéler. Pour les mêmes raisons, les firmes ne seront pas incitées à offrir de tels biens. Quand la satisfaction de ces besoins collectifs est importante pour la société, l’État peut alors intervenir pour offrir les biens collectifs qui peuvent satisfaire ces besoins (cas de l’armée). Je parlais de ces problèmes de biens publics et de resquillage dans mon dernier épisode de podcast (en créole).

S01E04-Pouki tout moun pa manifeste? Yon ti bat bouch sou reskiyaj Kreyonomi podcast

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Sans résoudre complètement le problème de l’élicitation des préférences découlant de la nature même de ces biens, l’Etat semble le mieux placé pour satisfaire au mieux ces besoins collectifs conformément aux préférences des individus. Quant au financement des biens collectifs purs, leur élasticité-revenu peut être un indicateur pour déterminer quel type d’impôt (progressif, régressif ou proportionnel) convient le mieux pour les financer : dégressif si l’élasticité-revenu est inférieure à 1, proportionnelle si elle est proche de l’unité et progressif, sinon.

Le problème des biens tutélaires est tout autre. Réunissant des caractéristiques de biens collectifs purs et de biens privés, ces biens sont estimés être l’objet d’une sous-consommation (compte tenu de leur utilité, future la plupart du temps) ou d’une surconsommation (compte tenu leur désutilité, future la plupart du temps). L’Etat peut alors intervenir en donnant des incitatifs à la consommation des biens dans le premier cas, ou désinciter la consommation dans le second cas (en les taxant fortement, par exemple). L’Etat a donc pour objectif dans ces cas de corriger les préférences des individus pour ces biens, qui deviennent alors des biens tutélaires. La démarche est donc contraire à celle de la fourniture des biens collectifs purs, fondée sur la souveraineté des individus.

Selon la situation, l’État peut alors intervenir de différentes façons. Citons : le réquisitionnement de certains facteurs  ou de certains produits (comme en temps de guerre), la fiscalité (impôts, taxes sur les achats, avantages fiscaux, etc.) ou encore la fourniture de biens collectifs.

La définition de la fonction de répartition de l’Etat apparaît plus difficile dans la mesure où elle réfère à un principe d’équité dont la perception est variable. L’auteur retient, non sans en reconnaître certaines faiblesses, une définition basée sur les ajustements à effectuer dans la distribution de revenus et de richesses, après avoir montré les limites d’autres approches basées sur la recherche d’une égalité de bien-être. En effet, l’approche visant l’égalité des revenus offre l’avantage d’être mesurable, encore que la définition du revenu restera à clarifier. L’approche basée sur la recherche de l’égalité des chances pour tous est sujette à des interprétations subjectives et des difficultés de mise en œuvre efficace.

Des éclaircissements intéressants sont apportés par Bénassy-Quéré et al. (2012, pp. 56-57) sur la question de la répartition. Ils soulignent d’abord qu’a priori  la répartition ne vise pas à rétablir un optimum de Pareto, contrairement aux politiques allocatives. En effet, l’optimum de Pareto est indifférent à la répartition des revenus, deux états différents de la répartition peuvent conduire à un optimum de Pareto. Or certains états de la répartition peuvent être préférés socialement à d’autres en faisant intervenir des considérations sur l’équité. Le rôle de l’État à ce niveau est donc de garantir l’équité sans nuire à l’efficacité. Toutefois, Bénassy-Quéré et al. (2012) montrent que pratiquement une politique visant l’équité peut indirectement affecter l’efficacité (positivement ou négativement). Musgrave aussi relève ce point en mentionnant que le service Répartition peut interagir avec le service Allocation, ce qui selon lui doit être évité dans la mesure du possible. Musgrave souligne aussi la difficulté d’établir une distinction nette entre le mécanisme de financement fiscal du service Allocation et du service Répartition : par exemple, dans les deux cas on peut observer des impôts progressifs ou dégressifs.

Enfin, une troisième fonction de l’Etat selon Musgrave est de contrôler les fluctuations conjoncturelles de l’économie. Cette fonction de stabilisation a donc une portée de court terme. Toutefois, l’enjeu est tel que, si ces fluctuations ne sont pas maitrisées, elles peuvent avoir des effets négatifs de long terme quant au chômage et à l’inflation. Ici encore, Bénassy-Quéré et al. (2012) montrent bien la différence entre ces fonctions et les autres fonctions. Relevant d’une logique similaire à celle de la fonction allocative, mais distincte, la fonction de stabilisation consisterait à réduire les écarts à court terme par rapport à l’équilibre macroéconomique (plein emploi, prix stable) alors que la fonction allocative vise à modifier l’équilibre du marché à long terme dans une perspective plus microéconomique.

Comme leviers d’action, l’Etat peut recourir à une politique fiscale ou à une politique monétaire. En situation de récession, pour stimuler la demande, l’Etat peut accorder augmenter ses propres dépenses pour des biens et services, accorder des paiements de transfert ou réduire les impôts afin d’augmenter les dépenses privées, ou combiner dépenses publiques et stimulation de la demande privée. Inversement, en situation d’inflation ou pour prévenir l’inflation (s’il y a plein emploi dans un contexte d’offre peu élastique), l’Etat relèvera les taux d’imposition afin de réduire le revenu disponible ou fera baisser ses propres dépenses. Mais Musgrave souligne que l’inflation peut être plus difficile à contrôler que la récession si on utilise des taux d’imposition plus élevés qui peuvent avoir pour effet pervers de rendre inefficaces les stimulants au travail (comme le salaire) ou encore créer le soulèvement populaire. Pour la politique monétaire, il peut s’agir de modifier les taux d’intérêt soit pour stimuler les investissements en situation de récession (abaisser les taux).  Dans une telle situation, il arrive aussi que l’Etat se substitue aux acteurs privés en investissant dans les infrastructures et en exécutant de grands projets (Cusin et Benamouzig, 2004, p. 346). Musgrave identifie aussi les politiques de dette et les interventions directes sur le marché du travail pour fixer les salaires comme autant de mesures à la disposition de l’Etat pour lutter contre les fluctuations de l’économie. Mais Musgrave met l’accent sur l’impossibilité d’établir une frontière nette entre politique de la dette et politique monétaire en matière de stabilisation, dans la mesure où l’on ne peut pas pratiquer une politique de la dette sans lui associer une politique monétaire conséquente.


[1] Ce peut être le cas de l’éducation.

[2] Ce peut être le cas de la cigarette, compte tenu des risques pour la santé.