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Les errements d’une agriculture unifonctionnelle

Toute agriculture (même productiviste) est multifonctionnelle. Elles assurent toutes des fonctions environnementales ou sociales, en plus de la traditionnelle fonction productive. Cependant, certains modèles peuvent être moins multifonctionnels que d’autres. Ils peuvent même pousser le bouchon jusqu’à presque se réduire à une seule fonction. C’est ce qui est arrivé à l’agriculture dans beaucoup de pays dits développés.

Il faut comprendre que l’émergence de la multifonctionnalité agricole dans les débats et négociations internationales autour de l’agriculture est intimement liée à la contestation, à partir des années 80, non seulement du modèle agricole productiviste mis en place après la seconde guerre mondiale, mais aussi à la remise en question du mode de régulation qui a soutenu le développement de ce modèle.

D’ailleurs, on peut même se demander si ce modèle aurait perduré sans les politiques interventionnistes qui l’ont soutenu dans les pays occidentaux. On ne manquera pas cette occasion de souligner que ce modèle, aujourd’hui contesté sinon décrié (même s’il reste le modèle dominant dans les pays développés et un parangon de succès pour certains leaders au Sud), était jadis plébiscité par les consommateurs. Ceux-ci étaient heureux de pouvoir se nourrir à bas prix, il leur importait peu de savoir si c’était le « juste prix ».

Aujourd’hui, devant l’impasse que représente le manque de durabilité de ce modèle, les consommateurs occidentaux commencent à retourner leur veste. On nous parle de consommation éthique. Le modèle agricole productiviste, capitaliste à outrance a tôt s’accaparer de ce discours vendeur. La révolution écocitoyenne annoncée se conventionnalise.

Ce n’est pas mon intention de vendre la multifonctionnalité comme une panacée – un article récent souligne comment il est facile de la dénaturer pour en faire le nouveau cheval de bataille du dogme de la dérégulation et du néolibéralisme à tout-va. Cependant, je crois qu’il serait bon de regarder tout le potentiel qu’il offre et de ne pas jeter le bébé avec l’eau du bain. Pour cela, je propose un petit retour sur comment les pays développés en sont arrivés à cette impasse en montrant combien une « perte de multifonctionnalité agricole », comme l’appelle Annie Royer, peut être socialement coûteuse.

Le modèle agricole productiviste

Le modèle agricole productiviste, comme son nom l’indique, vise une productivité accrue, notamment par une mécanisation poussée, l’utilisation de semences améliorées en monoculture (ou de races améliorées, pour l’élevage) et l’usage massif de pesticides et d’engrais chimiques. Selon notre terminologie, on peut dire que c’est une agriculture qui priorise les fonctions productives sur les autres fonctions que l’agriculture est censée remplir. Ce modèle se rapprocherait donc d’une agriculture unifonctionnelle, contrairement au modèle agricole traditionnel de polyculture élevage.

En ce qui concerne la fonction de base qui est la production d’aliments, le modèle productiviste a donné des résultats très satisfaisants dans les pays développés. En plus d’avoir permis de résoudre les problèmes de pénurie au lendemain de la seconde guerre mondiale, il a même permis de dégager des surplus importants pour l’exportation. Mais la gestion et l’écoulement de ces surplus sont devenus difficiles et ceci a même conduit à une guerre de prix entre les États-Unis et l’Europe à partir des années 70. Quant au rôle d’approvisionnement des industries en matières premières, l’agriculture productiviste l’a pleinement rempli. Le modèle productiviste a donc permis à l’agriculture de remplir ses fonctions productives avec une efficacité inégalée.

Dans la suite, je montre cependant que l’agriculture productiviste ne remplit plus certaines des autres fonctions attribuées à l’agriculture et que ceci a eu des conséquences fâcheuses qui ont d’ailleurs conduit à la contestation de ce modèle. Puisqu’un retour à la polyculture élevage n’est ni envisageable ni forcément souhaitable (car ce modèle a également ses limites, notamment en termes de productivité), je propose que la reconnaissance et la promotion de la multifonctionnalité agricole est un bon compromis par rapport au modèle productiviste. Il a l’avantage de ne pas tout faire reposer sur les choix individuels, contrairement au mouvement pour la consommation éthique. L’État a nécessairement un rôle à jouer dans un débat sur la multifonctionnalité sans sacrifier l’efficacité économique et se substituer totalement au marché.

De plus, comme le mode de régulation a contribué à la perte de multifonctionnalité observée dans l’agriculture occidentale, il revient à l’État d’y remédier, de réparer son erreur : le concept de multifonctionnalité apparait alors comme un outil pertinent pour marquer cette transition, sans nécessairement rejeter complètement les autres projets de révolutions (relocalisation de l’agriculture, consommation éthique, digitalisation de l’agriculture, etc.).

Les conséquences de la perte des fonctions sociales de l’agriculture

Le modèle agricole productiviste en remplissant ses fonctions économiques a aussi permis d’assurer les objectifs quantitatifs de sécurité alimentaire. Là où il a moins réussi, c’est dans la garantie de l’innocuité alimentaire. En effet, de nombreuses crises sanitaires ont contribué à miner confiance des consommateurs dans la sûreté du système alimentaire conventionnel. On peut citer, sans s’y limiter: la maladie de la vache folle (plus zuzument appelée encéphalopathie spongiforme bovine), la fièvre aphteuse, la contamination à la dioxine et plus récemment la grippe aviaire qui sont autant de crises sanitaires ayant frappé le modèle productiviste et la grande distribution alimentaire qui va ou vient avec.

Il est quand même paradoxal que ce soit à l’heure où les contrôles sanitaires sont plus stricts que jamais que cette crise de confiance survienne. Mais elle n’est pas non plus sans fondements, vu l’ampleur qu’ont prise les récentes crises de sûreté alimentaire et la difficulté que le système agroalimentaire a eu à enrayer ces crises.

Une autre fonction sociale qu’aurait perdu le modèle agricole productiviste et qui a eu des conséquences fâcheuses est la contribution au maintien de la viabilité des zones rurales et à l’emploi rural. À mesure que l’agriculture se mécanisait, elle est devenue de moins en moins intensive en travail. Beaucoup de travailleurs agricoles ont dû se tourner vers les villes (qui entre-temps s’industrialisaient). La population rurale a fortement décliné. De nouvelles activités se sont certes développées en milieu rural (au point où aujourd’hui l’agriculture n’est plus le premier fournisseur d’emploi rural), mais on ne peut que constater que les problèmes de dévitalisation sont apparus parallèlement à cette réorientation de l’agriculture vers ses fonctions productives.

La concurrence accrue a aussi conduit à la marginalisation de certains agriculteurs, de certaines régions, à la disparition de certains produits de terroir et a soulevé récemment les inquiétudes des consommateurs quant aux mauvais traitements que subissent les animaux dans ce modèle agroindustriel.

Les conséquences de la perte des fonctions environnementales

Les conséquences sur l’environnement sont encore plus évidentes et ont suscité, juste avant l’émergence du concept de multifonctionnalité agricole dans les débats, des inquiétudes à partir des années 80 quant à la durabilité environnementale d’un tel modèle.

Certes, toute production agricole a des effets négatifs sur l’environnement. L’agriculture n’a d’ailleurs rien de naturel, elle a été inventée, même si certains entomologistes nous diront que les fourmis la pratiquaient déjà bien avant nous.

Quoi qu’il en soit, le système de polyculture élevage, étant plus dépendant de l’environnement pour sa reproduction, était parvenu à maintenir des pratiques plus respectueuses de cet environnement (rotations des cultures, utilisation de fumier, etc.).

La possibilité d’utiliser des engrais chimiques a, heureusement ou malheureusement, permis aux agriculteurs de se soustraire à ces contraintes naturelles et de passer à la monoculture (dans une recherche effrénée d’économies d’échelle et de profit). Mais en prélevant cycles après cycles les mêmes éléments nutritifs du sol, la monoculture appauvrit la fertilité du sol à moyen et long terme.

De plus, les cultures devenant plus que jamais sensibles aux maladies et aux pestes à la suite d’une sélection accrue, la lutte se fait dès lors avec un usage massif de pesticides qui occasionnent des rejets dans l’environnement polluant ainsi l’eau et les sols, là où les rotations culturales suffisaient à lutter contre certaines maladies et certaines pestes. On parle alors d’externalités négatives sur l’environnement. J’ai abordé cette question des externalités dans plusieurs billets et aussi dans ce récent épisode de podcast (en créole). J’en profite pour vous inviter à l’écouter si ce n’est déjà fait.

S01E04-Pouki tout moun pa manifeste? Yon ti bat bouch sou reskiyaj Kreyonomi podcast

Nou antre fon nan sikoloji reskiyè, woulibè ak gratè yo, gade jan sosyete a wè yo e ki koz oswa konsekans konpòtman sa a. Mwen ekri yon biyè blòg sou sa tou, sou kreyonomi.blog — Send in a voice message: https://anchor.fm/kreyonomi/message
  1. S01E04-Pouki tout moun pa manifeste? Yon ti bat bouch sou reskiyaj
  2. S01E03-Dous pou dous? Ekonomi an pratik
  3. S01E02-Kòman dyaspora a ka ede Ayiti?
  4. S01E01-Kisa ekonomi ye?

L’agrobiodiversité a considérablement chuté également, car seules les espèces et les races/cultivars les plus productifs étaient reproduits. Aussi, les pratiques culturales extrêmes menacent la biodiversité du sol et du sous-sol.

Et c’est sans oublier la contribution de ce modèle agricole absurde (notamment, l’élevage industriel) au réchauffement d’une planète déjà en surchauffe.

Est-ce bien de cela que Haïti a besoin? Est-ce donc cela le développement dont nous rêvons?

Comment aider l’agriculture (Lu pour vous)

Il y a quelques temps, j'ai lu ce texte dans le livre de Butault Jean-Pierre sur les diverses formes que peut prendre l'intervention de l'État dans le secteur agricole. C'est un texte qui offre un tour d'horizon assez approfondi, tout en restant synthétique. Il vieillit assez bien et permet encore de comprendre certains aspects des conflits entre les États mais aussi au sein même des États, au Nord comme au Sud, en lien avec l'agriculture. Malgré quelques efforts de simplification, la lecture de ce résumé (lui-même assez long) peut présenter quelques difficultés.   

Référence complète: Butault J.P. et C. Le Mouël, Pourquoi et comment intervenir en agriculture? In Butault Jean-Pierre, éditeur, Les soutiens à l’agriculture. Théorie, histoire, mesure. INRA éditions, Paris, 2004, pp. 11 à 67.

Les arguments en faveur d’une libéralisation des marchés agricoles font intervenir principalement la loi des avantages comparatifs de Ricardo. Cette loi montre que, théoriquement, tous les pays peuvent gagner à l’échange sur le plan économique. La possibilité que le commerce international prémunisse contre l’insécurité alimentaire est aussi avancée comme argument, dans la mesure où il y a peu de chances que tous les pays soient affectés en même temps par les mêmes conditions climatiques susceptibles de faire baisser la production agricole.

Toutefois, le constat est que les États interviennent encore dans l’agriculture et plusieurs raisons peuvent l’expliquer. En plus du fait que le secteur agricole ne semble pas se prêter à une application rigoureuse de la loi des avantages comparatifs, il aurait des caractéristiques spécifiques (notamment demande inélastique , offre très élastique à moyen terme et incertaine, fixité des facteurs de production). Leur impact éventuellement négatif sur la sécurité alimentaire (du fait de l’instabilité des marchés ) et les revenus des agriculteurs sont décrits dans la question du problème agricole (ou « farm problem » en anglais). D’autres raisons extra-économiques font intervenir des objectifs stratégiques de certains États, comme l’indépendance alimentaire, les retombées positives des exportations agricoles et la relative influence sociale et politique des agriculteurs.

Si le contenu du discours justifiant une intervention en agriculture varie peu, les façons d’intervenir peuvent varier considérablement d’un Etat à un autre. On peut retenir six grands modes d’intervention en agriculture, selon le type d’instrument utilisé. De façon plus schématique, ces interventions peuvent s’effecteur au niveau du commerce extérieur, des marchés intérieurs ou encore, au niveau des facteurs de production.

Au niveau des échanges extérieurs, l’intervention principale consiste à instituer un droit de douane à l’importation.

Au niveau des marchés internes, on peut viser un prix garanti par intervention directe sur le marché, subventionner la production ou contrôler l’offre par un système de quotas de production (entre autres moyens).

Enfin, au niveau des facteurs de production, on pratiquera des aides aux intrants ou des aides aux facteurs quasi-fixes comme la terre.

Outre ces modes d’intervention classiques, un mode de soutien dit découplé (ou délié) a émergé comme un possible compromis entre intervenir en agriculture et libéraliser les échanges agricoles. Dans la suite, on en discute sommairement après avoir présenté les principaux modes d’intervention susmentionnés, leurs avantages et leurs inconvénients. Les avantages et les inconvénients varient selon qu’on considère les effets sur le contribuable, le consommateur ou le producteur, selon que le pays est importateur ou exportateur et selon qu’il s’agit d’un « petit pays » ou d’un « grand pays » (terminologie renvoyant au poids du pays dans les échanges mondiaux).

Droit de douane

L’institution d’un droit de douane permet de « protéger le marché intérieur de la concurrence des importations étrangères » (Butault, 2004, p. 24).

Le droit de douane peut prendre la forme d’une taxe proportionnelle au prix mondial (droit de douane ad valorem) pour un produit donné ou constituer un montant fixe prélevé par unité importée (droit de douane spécifique).

Dans les deux cas, cela fait augmenter le prix du produit importé sur le marché intérieur. Il est alors plus élevé que le prix du même produit d’origine nationale (supposé égal au prix mondial initialement). Ceci conduit les consommateurs à se tourner vers le produit national, tirant ainsi son prix à la hausse.

Au final, le consommateur se retrouve perdant car il consomme moins qu’initialement et paie plus cher, contrairement aux producteurs nationaux qui peuvent alors produire plus et vendre plus cher leurs produits.

Quant au contribuable, les recettes douanières constituent pour lui un gain.

Dans le cas d’un petit pays, la collectivité réalise une perte nette en raison des distorsions (allocations non optimales des ressources, au niveau de la production et de la consommation). Les conclusions sont quasiment les mêmes dans le cas d’un grand pays, la différence étant la possibilité que l’amélioration des termes de l’échange, induite par son impact sur le prix mondial et bénéfique pour le contribuable, compense les pertes liées aux distorsions et conduise alors à un gain net pour la société.

Prix garanti

Le prix garanti par intervention directe sur le marché intérieur peut être utilisé pour le soustraire ce marché aux fluctuations du prix mondial ou à la volatilité des prix agricoles.

Pour garantir ce prix institutionnel, un organisme de stockage public achète une quantité de l’offre en cas d’excès d’offre (une demande supplémentaire est créée) ou vend une quantité du produit stocké en cas de demande excédentaire.

Si le prix institutionnel est fixé à un niveau supérieur au prix mondial, cela implique pour un pays importateur l’établissement conjoint d’une taxe sur les importations (un « prélèvement ») pour ramener le produit concurrent importé au même niveau de prix que le produit national (sinon seul le produit importé serait consommé). Le prélèvement varie donc en sens inverse du niveau du prix mondial afin de ramener ce prix au niveau du prix institutionnel, ce qui différencie le prélèvement d’un droit de droit de douane équivalent.

Les pertes pour la collectivité sont les mêmes qu’avec un droit de douane équivalent mais sont susceptibles d’augmenter (d’être réduites) par une diminution (augmentation) du prix mondial.

D’un autre côté, l’existence de prix soutenu dans un secteur de production peut motiver une substitution du produit soutenu à d’autres produits non soutenus (donc jugés plus risqués), en même temps que se contracte la demande. Ainsi, l’offre du produit soutenu peut croître si vite que le pays en devient un exportateur. Cette croissance de la production peut s’expliquer aussi par le fait que le soutien du prix encourage la recherche de gains de productivité (« progrès technique induit »).

Comme le prix institutionnel est fixé supérieur au prix mondial, les contribuables doivent alors financer la différence pour que l’exportation des excédents d’offre (non absorbables par l’organisme stockeur) soit possible au prix mondial (subvention à l’exportation).

La perte nette observée dans le cas d’un « petit pays » exportateur est due aux effets distorsifs sur la production et la consommation et au coût que supporte le contribuable. La perte nette est encore plus importante dans le cas d’un « grand pays » exportateur car l’augmentation de ses exportations fait diminuer le prix mondial ce qui détériore ses termes de l’échange au bénéfice des consommateurs étrangers. Le « grand pays » exportateur peut même être pris dans un cercle vicieux si la demande intérieure continue de se contracter alors les exportations subventionnées augmentent.

Subvention à la production

Un autre mode d’intervention sur le marché consiste à laisser le prix intérieur inchangé sur le marché et à payer les agriculteurs la différence avec le prix institutionnel fixé (subvention variable à la production).

Seuls les producteurs sont protégés des fluctuations de prix. Les consommateurs achètent le produit au prix mondial.

Aucune recette douanière ne bénéficie au contribuable si le pays est importateur et il n’a pas à financer une subvention à l’exportation si le pays est exportateur.

On constate par ailleurs, comme avec le prix garanti, des effets distorsifs au niveau de la production car les producteurs allouent plus de ressources à la production subventionnée qu’ils n’en alloueraient sans la subvention. Les producteurs augmentent donc leur production et par conséquent font augmenter les subventions (en valeur), financées par le contribuable.

Pour un « petit pays », comme la production augmente alors que la consommation reste stable (le prix intérieur restant inchangé), cela affecte à la baisse les importations ou à la hausse les exportations sans changer le prix mondial. Finalement, avec une subvention à la production, la collectivité enregistre une perte nette essentiellement due aux effets distorsifs de la politique sur la production.

Pour la même politique, dans le cas d’un « grand pays » importateur, la baisse du prix mondial induit par l’augmentation de production conduit le consommateur à consommer plus en payant moins cher : il réalise un gain net. La baisse du prix mondial est due à une substitution de la production nationale aux importations. Un gain net reste donc possible pour la collectivité pourvu que le gain net réalisé par les consommateurs compense la perte nette subie par le contribuable.

Dans le cas d’un « grand pays » exportateur, le prix mondial baisse en raison de la substitution de la production aux importations mais aussi en raison de l’augmentation des exportations consécutive à celle de la production : la subvention coûte de plus en plus cher au contribuable puisque le prix mondial baisse, les exportations augmentent et les producteurs continuent de recevoir la différence (de plus en plus grande) avec le prix institutionnel grâce à la subvention. Il y a également détérioration des termes de l’échange, en partie captée par les consommateurs étrangers. L’importance (croissante) de la perte nette couplée aux effets distorsifs sur la production conduisent à une perte nette pour la collectivité.

On a pu remarquer des différences entre les effets du prix garanti par une subvention variable à la production et ceux du prix garanti par intervention directe sur le marché intérieur. Notamment, les effets distorsifs et les pertes du contribuable semblent moins sévères dans le cas de la subvention. Avec la subvention variable à la production, le consommateur réaliserait toujours un gain net positif (« grand pays ») ou nul tout au moins (« petit pays »). Toutefois, ces différences tendent à s’estomper si la demande intérieure du produit est inélastique, comme c’est souvent le cas en agriculture. Néanmoins, d’autres différences renvoient à la « transparence » de la politique, aux coûts administratifs engendrés et au coût d’opportunité des fonds publics (surtout dans le cas de la subvention), à la justice sociale quand les consommateurs (les pauvres plus que les riches) supportent les coûts (intervention directe). Enfin, il y a une controverse sur l’impact (négatif ou positif) sur les pays en développement de ces politiques dans les « grands pays », qui auraient contribué à tirer les prix mondiaux à la baisse.

Quotas de production

Un troisième mode d’intervention sur le marché intérieur consiste à intervenir en amont pour contrôler l’offre. On peut exercer ce contrôle ex post (par exemple, en détruisant les quantités excédentaires) ou ex ante, notamment par la répartition de droits à produire ou quotas de production.

Le contingement ex ante de la production par les quotas apparaît comme la forme la plus « pure » de contrôle de l’offre. Au Canada, les œufs, les volailles et le lait sont sous un système de gestion de l’offre par des quotas de production.

Si on part d’une situation de libre-échange, la mise en place d’un système de quotas limitant la production globale peut permettre d’augmenter le revenu des agriculteurs en faisant augmenter le prix intérieur. Dans ce cas, le contingentement va de pair avec un contrôle des importations aux frontières, par exemple en instituant des droits de douane.

Si la demande intérieure est inélastique, il suffit d’une faible réduction de l’offre pour faire augmenter considérablement les revenus des agriculteurs (Loi de King). Le quota optimal est celui qui annule l’effet de la baisse des recettes due à la baisse de production par l’effet de l’augmentation des recettes consécutive à l’augmentation des prix.

Ce système a l’avantage de ne rien coûter au contribuable et peut être particulièrement intéressant si le coût d’opportunité des fonds publics est élevé. Mais le système impute une perte nette au consommateur qui supporte entièrement l’augmentation de prix. De plus, les producteurs réalisent un gain moindre qu’avec un système de prix garanti car le volume de production est sous contrainte.

Le système de quotas, contrairement au système de prix garanti, conduit à un marché pratiquement fermé au commerce international. Mais il peut être intéressant de coupler un système de quotas avec un système de prix garanti pour contrôler l’augmentation de la production attendue avec la mise en place du système de prix garanti.

Finalement, les principaux inconvénients théoriques du système de quotas sont la perte subie par les consommateurs, une entrave à l’innovation et à la recherche de gains de productivité (ces gains n’étant pas valorisés), le monolithisme dans lequel il place les producteurs si les droits à produire ne sont pas échangeables et la déconnexion du prix intérieur par rapport au marché mondial.

Aide aux facteurs de production

Une autre catégorie d’interventions courantes en agriculture consiste au soutien par l’aide aux intrants variables (tels que les semences et les engrais) ou par l’aide aux facteurs de production fixes ou quasi-fixes (comme la terre). En modifiant le coût de production par unité produite, ces formes d’aide sont susceptibles d’amener les producteurs à modifier leur combinaison de ces intrants ou leur utilisation de ces facteurs.

Si on se concentre sur un produit pour lequel on fait diminuer le coût d’un des intrants utilisés pour sa production, on s’attend à observer un effet de substitution de cet intrant aux autres intrants et un effet d’expansion se traduisant par une augmentation du volume produit. En économie fermée, compte tenu de la loi de King, cet effet d’expansion est susceptible de faire baisser le prix et le revenu des agriculteurs que la politique était censée aider. Dans une économie ouverte, aucun effet sur le prix mondial ou la consommation intérieure ne sera observé dans le cas d’un « petit pays ». En revanche, dans le cas d’un « grand pays », un accroissement de production pourra être observé et contribuer à tirer à la baisse le prix mondial et, par suite, le prix du marché intérieur.

Si plusieurs produits sont en jeu, des effets de substitution des productions concernées par l’aide aux intrants aux productions non couvertes sont susceptibles d’être observées si la spécificité de l’intrant à certaines productions est élevée. Des effets de distorsion sur le commerce international peuvent aussi être observés.

Quant à l’aide à un facteur de production quasi-fixe comme la terre, le principal effet attendu est l’augmentation de la rémunération de ce facteur, et du revenu de l’agriculteur si le facteur lui appartient, dans un cadre monoproduit. Dans un cadre multiproduit, si on observe un effet de substitution sur les surfaces cultivées, l’effet d’expansion sera limité par le fait que la politique ne concerne pas les intrants variables et n’affecte pas les rendements. Cette aide peut se rapprocher des systèmes émergents d’aides dites découplées quand il n’y a pas d’obligation à produire pour en bénéficier.

Un mot doit être placé sur cette notion de découplage qui renvoie à des interventions (essentiellement des paiements forfaitaires) indépendantes des décisions de production et de consommation et n’interférant pas avec le libre fonctionnement des marchés, du moins en théorie. Plusieurs études soulignent que les politiques ne sont peut-être jamais parfaitement découplées (existence d’effet de revenu, d’effet d’assurance, etc.). Toutefois, le découplage apparaît comme un compromis acceptable et accepté, voire transitoire, entre intervenir et libéraliser complètement le secteur agricole, un secteur qui revêt encore un rôle vraiment stratégique.